“民以食为天”，中国历代政府都非常重视粮食问题。充足的粮食储备是保障粮食供应，维系社会稳定，实现粮食安全的重要条件。《管子》一书有言：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪”。贾谊亦称“夫积贮者，天下之大命也”。自汉代以来，我国逐步建立了官方仓储体系，其中常平仓在平抑粮价，保障粮食供给方面发挥了重要作用。政府主导的“常平仓”自汉代后多设于通都大邑，隋唐之际出现的“义仓”遍及州县。到了南宋时期，具有民间慈善救济色彩的“社仓”在广大乡村地区建立起来。常平仓与义仓、社仓一起，相互补充，在平抑粮价、储粮备荒的历史上留下了浓墨重彩的一笔。
一、常平仓的创立
常平仓的创立是中国古代重视农业，特别是重视粮食安全问题的表现。司马光曾言“常平仓者，乃三代圣王之遗法”。先秦时期比较明确提出平抑粮价、储粮备荒思想的是管仲和李悝。《管子》一书指出，“岁有凶穰，故谷有贵贱。令有缓急，故物有轻重。……夫民有余则轻之，故人君敛之以轻；民不足则重之，故人君散之以重。敛积之以轻，散行之以重，故君必有十倍之利，而财之櫎可得而平也”。管仲从为君主谋利的角度阐释平抑粮价的方法与重要性。战国时期李悝的阐述则更为详尽，“粜甚贵伤人，甚贱伤农。人伤则离散，农伤则国贫，故甚贵与甚贱，其伤一也。善为国者，使人无伤而农益劝……故善平籴者，必谨观岁。有上、中、下熟。上熟其收自四，余四百石；中熟自三，余三百石；下熟自倍，余百石。小饥则收百石，中饥七十石，大饥三十石。故大熟则籴三而舍一，中熟则籴二，下熟则籴一，使人适足，价平则止。小饥则发小熟之所敛，中饥则发中熟之所敛，大饥则发大熟之所敛而粜之。故虽遇饥馑水旱，籴不贵而人不散，取有余以补不足也”。李悝所指的“粜甚贵伤人”是针对不从事农业生产的士、工、商三个阶层而言，“甚贱伤农”则是就粮价波动对农民的伤害有感而发。所谓“籴”是指买入粮食，“粜”是指卖出粮食。李悝建议国家应当根据粮食丰歉来确定收储和散放的政策，确保社会各阶层的稳定。
秦代大一统的中央集权体制确立后，官方关于粮食仓储体系的建立便是题中之意。相对于国家建立的负责常态化粮食供给的官仓，如太仓/正仓、漕仓、军仓等，常平仓以及后世出现的义仓、社仓是我国古代应对灾荒时期粮食危机的主要方法，在调节粮价，应对荒歉方面发挥了独特的作用。
西汉宣帝时期，大司农中丞耿寿昌为解决山东等地向关中地区的漕粮运输问题，依据当时农业丰收实际，提出购买关中及附近地区低价粮食以减轻漕运负担的建议。耿寿昌根据“百姓安土，岁数丰穰，谷至石五钱，农人少利”的实际情况，提出“宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷，足供京师，可以省关东漕卒过半，又增海租三倍”的建议。随着汉王朝与匈奴战争的不断胜利，神爵二年（公元前60年），建立了西域都护府，汉朝的势力扩大到西域各地。急剧增加的戍边、实边人口，加剧了边境的军粮负担。耿寿昌于五凤四年（公元前54年）奏设“常平仓，以给北边，省转漕”。这是“常平仓”之名第一次在历史文献中出现。然而，仅仅过了十年，汉元帝即下令将“常平仓”取消。
尽管学界对于耿寿昌所提议设立的“常平仓”是制度性建设还是一种临时性措施还存在争议，但不可否认的是常平仓在平抑粮价等方面的积极作用。虽然汉代的常平仓没有向内地推广，却被后人视作中国常平仓制度的滥觞。正如一位民国时期论者所言，“自汉宣帝时常平仓出世以后，各朝各代皆认为最好的方法，凡贤君良相当国时，没有不设法实施这种制度的”。
二、常平仓的发展与义仓、社仓的建立
据唐人杜佑所著《通典》所载，“常平仓”制度为东汉至魏晋时期大部分朝代所因袭。“后汉明帝置常满仓，晋又曰常平仓，自后无闻”。随着北方战乱日益频繁，常平仓在北方逐渐湮没无闻，在南朝则有所发展。“梁亦曰常平仓，而不籴粜。陈因之。”北方只是在北魏孝文帝时期有所恢复。“后魏太和中，虽不名曰常平，亦各令官司籴贮，俭则出粜。”隋唐之际，随着国家统一，政治环境相对稳定，常平仓获得进一步发展。“隋曰常平仓。大唐武德中置常平监官，以均天下之货。”后来，常平监改为常平署，“署令一人掌仓粮、管钥、出纳、籴粜，凡天下仓廪和籴者为常平仓”。
除了官办的常平仓外，另外一种具有赈济性质的仓储形式——义仓也在这一时期出现了。义仓可视作地方州县设立的“常平仓”。隋文帝开皇五年（公元585年）工部尚书长孙平上奏，“古者三年耕而余一年之积，九年作而有三年之储。虽水旱为灾，而人无菜色，皆由劝导有方，积蓄先备故也”。长孙平奏“令诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之。即委社司执帐检校，每年收积，勿使损败。若时或不熟，当社有饥馑者，即以此谷赈给”。长孙平所建议设立的“义仓”具有明显的民间慈善性质。开皇十六年（公元596年）隋文帝下诏，“社仓准上、中、下三等税，上户不过一石，中户不过七斗，下户不过四斗”。这里的“社仓”与长孙平所建议设立的“义仓”含义相同。这份诏书明令将“社仓”的粮食来源作为租税征收，这样，“义仓”或“社仓”的管理权逐步转移至官府。唐太宗贞观二年（公元628年），“诏天下州县并置义仓”，“年谷不登，百姓饥馑，当所州县，随便取给”。义仓“既为百姓先作储贮，官为举掌，以备凶年”。户部尚书韩仲良奏请“王公以下垦田，亩纳二升，其粟麦粳稻之属，各依土地贮之州县，以备凶年”，“自是天天州县始制义仓”，而义仓的管理则从“社司”转为“州县”，其民间色彩逐步消失。
陕西省渭南市大荔县“丰图义仓” 东方IC 资料
南宋时期，朱熹提出民间办理“社仓”之法。朱熹的“社仓”不同于常平仓、义仓。朱熹所提出的“社仓”办法，源自隋唐的“义仓”和北宋时期王安石的青苗法，其影响范围主要是在广大乡村地区。朱熹在《金华社仓记》中指出，王安石所立青苗法，“其立法之本意，固未为不善也。但其给之也以金，而不以谷；其处之地也以县而不以乡；其职之也以官吏而不以乡人士君子；其行之也以聚敛亟疾之意，而不以惨怛忠利之心。是以王氏能行之于一邑，而不能行之于天下”。故而，朱熹主要以谷物替代资金，以乡村为基础，以地方士人为依靠来建立“社仓”。“社仓”属于民仓，而常平仓、义仓则是官仓。常平仓、义仓会纳入地方政府的管理体系，成为行政体制的一部分，而“社仓”存粮于乡社，由民间管理，接受地方官吏的监督与协助。民国时期有学人在论及“社仓”的影响时指出，“社仓自朱子创办以后，历代皆盛行于各地方城镇乡村，人民在荒年所享受社仓底利益，实在比常平仓、义仓等大得多，且普遍得多。常平仓和义仓在我国现在既已绝迹，而唯独社仓在各地方尚有存者”。
明清之际，常平仓制度逐步完备。明代官办的常平仓，也称预备仓，主要分布于地方州县。洪武年间，朱元璋“令天下县分各立预备四仓，官为籴谷收贮以备赈济，就择本地年高笃实民人管理”。仁宗、宣宗时期预备仓发展较好。然而，由于仓储粮食未得到及时补充，预备仓在宣德末年陷于迟滞状态。明代中期曾在全国范围整顿预备仓，相关制度逐步完善。随着明中后期政府腐败，由政府主导下的预备仓逐渐陷于停滞。明中期社仓、义仓的兴起，逐渐取代预备仓的备荒职能。
河北省张家口市蔚县常平仓
清代“常平仓”由地方州、县政府进行管理。其主要职能为售卖存粮平抑粮价、粮谷粮种借贷和慈善赈济。平抑粮价是常平仓最基本的职能。每当遇到灾荒或战乱引起谷价上涨时，政府以常平仓所存之谷平价粜卖于市。当谷物丰收，市场谷价下跌时，政府又平价收购补仓，不致“谷贵伤民”、“谷贱伤农”，从而对粮食市场起到稳定、调节作用。常平仓采买粮食一般在夏、秋收获时进行，购买数量既需参考常平仓缺额，也需视当年粮食收成情况而定。粮谷或粮种借贷是将粮谷或种子以借贷方式发放给民众，官府与民众约定期限，等灾荒度过丰年来临，再归还相应数量的粮谷。慈善赈济则是将常平仓所藏的粮食在受灾年份无偿散给民众。售卖、借贷和无偿散放构成常平仓平抑粮价，赈济百姓的主要方式。
三、省思常平仓制度：乾隆十三年米价论战
清初康熙、雍正时期，中国国内的米价呈现出长期平稳的态势，但至乾隆时代，“米价却一反过去比较低廉的情况而开始长期波动”（全汉昇语）。尤其在乾隆十三年（公元1748年），部分地区出现了米价显著上涨的情况。然而，这一时期常平仓并没有起到平抑粮价的显著作用，引发朝廷官员对于常平仓与粮食价格关系的大讨论。
清政府对常平仓存储的谷物有数量上要求，常平仓储藏米谷定额为“大县三万石，中县二万石”。在粮价高涨之际，不少地方因常平仓储备的米谷不够定额，到处搜购填补，反而刺激米价进一步上涨。时人指出，“今岁仰荷皇仁，直隶可称大有，其远近各省，亦多雨水调匀，已兆丰盈之庆。地方积贮缺额之米，正宜及时买补。窃恐各处买补并举，每省莫不以数十万，百万计。交相争购于一时，必致米价昂贵。是地方未受平粜之利，先受目前米贵之累。或谓买补之法，不必本地，不必邻封，但择产谷最多之地而买之，则贱值可抵脚价。……本地既有官买之谷，今又为各处分买，亦必价增而谷贵。是丰年多产之乡，亦等于歉岁薄收之地矣”。可见，部分地区的官员在完成常平仓定额，采补粮食的过程中，引发粮食收购形势紧张，间接影响粮食价格上涨。
事实上，部分地区常平仓购买谷物只是促使乾隆十三年米价上涨的一个因素。米价上涨的背后是清代康雍乾时期中国人口的大量增长，而人口的增长导致粮食需求激增。如果将视野放宽到当时的世界，我们会发现新航路开辟后国际贸易的发展对中国经济产生了重要影响。康熙二十三年（公元1684年）清政府解除海禁后，中国对外贸易处于出超状态。美洲的白银通过贸易大量流入中国，使得中国的白银供应量显著增加。白银是清代流通的主要货币，货币供应量增多而粮食产量和供应没有明显增加，则粮价必然上涨。故而，常平仓并不是米价上涨的根本原因。
中国历史上的常平仓发挥其平抑粮价、储粮备荒功能，不仅为中国历朝历代所承继，在民国时期还为美国应对经济危机所借鉴。据1944年6月23日的《大公报(桂林)》所载，美国副总统华莱士（Henry Agard Wallace）在访问重庆时谈到，“余对中国农人发生浓厚之兴趣已三十余年”，“余任农业部长后未久，即请求国会在美国立法中加入中国农政之古法，即‘常平仓’。此常平仓之名，余盖得诸陈焕章氏所著之《孔子与其学派之经济原则》”，“由于施行常平仓之计划，美国当1939年欧战发生时，已储积玉蜀黍四万万布希尔”，常平仓的储粮“对于美国人民及作战盟邦均属极端重要而有决定性之因素”。
当然，我们也应当注意到常平仓在运行过程中存在诸多困境。东汉初期的刘般认为，常平仓“外有利民之名，内实侵刻百姓，豪右因缘为奸，小民不能得其平”。直到近代，不少学人认为包括常平仓在内的中国古代仓储制度在实际运行中并未发挥其应有的作用。萧公权认为“常平仓制度从来就不怎么有效。官府管理的事业，其成效直接取决于负责管理的官员态度如何”。官员对常平仓制度的玩忽职守，储备粮食不断耗尽，以及粮食分配时的弊端等，均对常平仓的实际效能产生阻碍。
如果仔细分析常平仓制度，我们会发现，除了官吏腐败外，这一制度在执行过程中尚有诸多实际困难考验着地方州县官员。首先，买进粮食需要大规模的资金，这些资金多数需要地方政府筹集，如果地方财政有限则需依赖中央调拨资金。民间资本往往体量较小，很难大量买进粮食。买进卖出粮食的总量则会直接影响到平抑的实际效果。正如有论者所指出的“正是因为政府财力薄弱，以致不能发挥常平仓的能力”。其次，常平仓主要设置在通都大邑。《清文献通考》记载“其在直省则设有常平仓，乡村则有社仓，市镇则有义仓”。从通都大邑到市镇再到乡村，构成了常平仓-义仓-社仓的体系。这一格局决定了常平仓所能惠及的多数是大城市周边的民众，广大乡村地区则主要依赖于当地的社仓贮藏米谷来预防灾荒。第三，常平仓平抑粮价时机的选择。民国一位学人指出，“常平仓本来的目的是在调和米谷价格，然米谷价格低落到如何程度才开始收买，腾贵至如何程度，才开始散卖。又收买至如何程度为止，散卖至如何程度为止，这都是很困难的问题。收买和散卖如不能斟酌适当，则不能完全发挥常平仓底效力”。综合而言，真正要将常平仓制度的功效发挥出来，需要强有力的国家力量支撑。
如果我们将常平仓置于粮食安全或整个经济运行体系中来观察，我们会发现，粮食的生产、仓储与流通等诸多方面均关系着粮食价格的走势与粮食安全的实现。常平仓（包括隋唐以后出现的义仓）作为中国古代政府调剂粮食的行政行为，对于确保粮食安全特别是灾荒时期民众的粮食供应起到了无可替代的作用。与此同时，我们也应当注意到宋代以来的“社仓”这条发展线索。社仓所蕴含的动员民间力量，藏富于民，互助救济的思想也对维护粮食安全有着重要意义。
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