国家级都市圈再扩容：求解大城市病
中国新闻周刊记者/孙晓波
发于2022.9.12总第1060期《中国新闻周刊》杂志
国家级都市圈再次扩容。
8月22日，重庆与四川联合印发了国家发改委批复的《重庆都市圈发展规划》(下称《规划》)。根据《规划》，重庆21个区与四川省广安市同时“入圈”。
重庆也由此成为继南京、福州、成都、长株潭、西安之后，第6个获得批复的国家级都市圈。
随着新型城镇化进程不断推进，我国的区域中心城市开始进入都市圈发展新阶段，多座城市纷纷提出加速培育都市圈。
业内普遍认为，除了上述获批的6个国家级都市圈外，还有一些都市圈将在可预见的未来陆续出炉。
比如，在去年中共中央和国务院联合发布的《关于推动中部地区高质量发展的意见》中就提到，支持武汉、郑州、合肥等都市圈及山西中部城市群建设，培育发展南昌都市圈。
都市圈正在成为中国新一轮城镇化的重点发展方向。有分析认为，中国城市发展已进入“都市圈时代”，都市圈建设正成为中国型城镇化的最优选择。
“重庆变大了”？
作为目前已经获批的第一个直辖市都市圈，重庆都市圈由重庆主城都市区中心城区和紧密联系的周边城市共同组成，包括重庆市21个主城区和四川省广安市，总面积3.5万平方公里，常住人口约2440万人。
重庆都市圈规划一个显著特点，是将四川省广安市纳入进来。以至于消息公布后，有舆论认为重庆都市圈的范围是重庆全域和广安全域，其中不乏“重庆变大了”“重庆扩容了”的声音。
事实上，重庆都市圈并不包括重庆全域，它也不是第一个获批的跨省都市圈。中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文告诉《中国新闻周刊》，都市圈并非行政区划概念，而是一个经济概念，“突破行政区划很正常”。
他说，第一个获批的国家级都市圈——南京都市圈就已突破行政区划，成员城市除了南京、镇江、扬州、淮安4个江苏城市外，还包括安徽的马鞍山、滁州、芜湖、宣城4个城市，城市数占比达50%，甚至“安徽城市面积还要大一些”。
国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥对《中国新闻周刊》说，广安虽然是四川的地级市，但它与重庆的距离很近，仅150公里，经济联系也很密切。
他表示，将广安纳入重庆都市圈，有利于更好地推动当地的经济发展。
跨省都市圈的建设，被认为有助于消除行政壁垒，推动经济要素无障碍地流动，促进区域经济的联动发展。
以南京都市圈为例，在南京的辐射和带动下，滁州市、马鞍山市都受益良多，特别是滁州市受到来自南京的交通、医疗、教育、工业等全方位辐射，经济发展迅速超过省内其他城市，成为安徽GDP排名第三的经济大市。
具体到重庆都市圈，贾若祥认为，重庆本身就是国家中心城市，通过都市圈的建设，能够强化其对周边区域的辐射带动作用，同时也是建设成渝双城经济圈一个很重要的举措。
在他看来，将广安纳入重庆都市圈一个重要目的就是推动川渝合作。他说，在成渝“双城记”中，重庆是重要的一核，把重庆都市圈做大做强，对成渝地区双城经济圈发展具有十分重要的作用。
中共中央、国务院2021年10月印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出，围绕重庆主城和成都培育现代化都市圈，带动中心城市周边市地和区县加快发展。
去年11月，《成都都市圈发展规划》已经获得国家发改委批复。
值得注意的是，此次批复的《重庆都市圈发展规划》中“点名”支持广安的事项达56项。
《规划》还提出，以跨省市区域合作功能平台为重点，率先探索经济区与行政区适度分离改革，推动在规划统筹、政策协调、协同创新、共建共享等方面取得实质性突破。
都市圈时代已来
所谓都市圈，学界普遍认可的概念是：以一个或多个中心城市为核心，以发达的联系通道为依托，由核心城市及外围社会经济联系密切的地区所构成的城市功能地域。
都市圈也被认为是城市地域空间形态演化的高级形式，大城市发展到一定阶段所出现的一种空间现象。
事实上，都市圈并不是一个新概念。国内学者对都市圈的理论研究，可以追溯到20世纪80年代初。
虽然不同学者对于都市圈的表述各不相同，但都包含三个基本要素：强大的核心城市，受中心影响的外围地区以及两者之间有密切的联系。
2019年，国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(下称《指导意见》)，对都市圈的概念做了界定，即城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。
这也是中央层面首次出台专门文件谋划都市圈发展。
《指导意见》提出培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑，同时设定了“到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈”的目标。
由此开始，国内都市圈建设进入了政策与实践相互促进、快速发展的新阶段。
2021年3月，“十四五”规划纲要明确，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。
各地陆续公布的“十四五”规划中，有23个省、自治区、直辖市明确提出都市圈建设相关内容。
2021年4月，国家发改委发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，培育发展现代化都市圈，支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划，支持其他有条件的中心城市在省级政府指导下牵头编制都市圈发展规划。
此后，都市圈的规划建设进入快车道。去年以来，南京、福州、成都、长株潭、西安相继获批。
另外，还有一些都市圈正在规划编制中。业内普遍相信，未来会有更多的都市圈陆续获批，包括前面提到的武汉都市圈、郑州都市圈、合肥都市圈等。
在贾若祥看来，推进都市圈建设是中国新型城镇化发展到一定阶段的产物。他说，中国城镇化已经进入到提高质量的重要阶段，之后一个很重要的任务就是要解决农业转移人口，通过推进都市圈建设，提高中国新型城镇化的质量，惠及到更多的农业转移人口。
秦尊文也认为，都市圈建设是中国城镇化发展的一个必然走向，也是区域经济发展的必然。
他说，国家在多个文件中明确，“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，现在又明确，城市群是以都市圈为核心，今后会越来越重视都市圈的发展，特别是在“双循环”的格局下。
清华大学中国新型城镇化研究院发布的《中国都市圈发展报告2021》数据表明，全国可识别的34个都市圈总面积约为134.66万平方公里，占全国面积的14.02%，集聚了全国50.37%的人口，创造了65.57%的GDP，“在我国国民经济中的地位作用日益突出”。
种种迹象表明，中国城镇化建设和城市发展已经进入“都市圈时代”。用贾若祥的话说，中国新型城镇化建设已经进入到都市圈引领城市群建设的重要发展阶段。
新型城镇化最优解
都市圈的背后则是多年来国家力促城市群发展的政策部署。
城市群的发展路径，被认为是国家促进区域发展的重要战略部署之一，而作为城市群的核心，范围相对较小的都市圈，则被视为推动城市群发展的重要抓手和增长极。
《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“以人的城镇化为核心”“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，并规划建设19个城市群。
早在 “十三五”规划纲要中，就提出以19个城市群为主导的中国城镇化空间发展格局。这19个城市群承载了全国四分之三的城镇人口，八成以上的 GDP，由于其地域覆盖广泛，成为我国实现区域均衡化发展的主要载体。
此后中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》更是明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。
然而，在不少专家看来，“距离太远、范围太大”是早前全国多个城市群规划的缺陷，导致大部分区域规划仅仅停留在规划层面。
中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎指出，从近年来发展情况看，部分城市群规划面积较大，缺乏都市圈层面的必要支撑。
相关部门也逐渐意识到问题所在。2019年国家发改委出台的《指导意见》，就将都市圈定义为“我国城市群高质量发展的重要抓手”。2021年国家 “十四五”纲要进一步明确，城市群内部中心城市将承担辐射周边中小城镇，带动城市群高质量发展，经济转型升级的重要使命。
近年来，作为城市群发展的重要抓手，都市圈所扮演的角色越来越突出。秦尊文表示，都市圈已经成为推进城镇化的突破口，也是国家落实区域发展新模式的一个重要手段。
他解释说，区域发展新模式是指以中心城市带动城市群，进而带动区域发展。都市圈是中心城市带动城市群的中间环节，因此，中心城市带动整个城市群首先要形成都市圈，然后才能带动城市群，乃至整个区域发展。
在贾若祥看来，中心城市是都市圈建设的基础，都市圈是城市群的核心，城市群则是区域发展的关键支撑。
事实上，一些规划已经将“都市圈”等作为“城市群”的次一层级，放到关键的位置。
例如2016年的《长江三角洲城市群发展规划》提出了“一核五圈四带”，其中“五圈”是指“推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展”。
有分析指出，以中心城市为核心，周边城市协同发展的都市圈模式，已经成为现阶段新型城镇化发展的最优选择。
同城化是关键
不过，城市规划专家认为，无论是城市群还是都市圈，都不能无限扩张和蔓延，“摊大饼”式的发展只会重蹈“大城市病”的覆辙。
中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，城市的集聚不是无限制的。“很多人满为患的地区，中心城市之所以一城独大，就是因为中心城区功能叠加，包括基础设施和公共服务等在内的建设滞后于人口和产业的变化趋势，所以导致大城市难以疏解。”他说。
在秦尊文看来，都市圈的推出就是为了遏制城市群建设过程中“摊大饼”的现象，遏制城市群建设当中贪大求快、“囫囵吞枣”的情况。他说：“城市群动辄二三十万平方公里甚至更大，需要以范围相对较小都市圈为支撑和抓手。”
秦尊文告诉《中国新闻周刊》，目前获批的国家级都市圈，除最早获批的南京都市圈外，面积基本保持在两三万平方公里，通勤半径1小时左右，“不会超过太多”。
那么，在都市圈规划建设过程中，有哪些误区呢？贾若祥对《中国新闻周刊》说，首先是范围要把握好。因为都市圈的核心是实现同城化，所以范围不宜过大，要围绕中心城市一小时通勤圈来划定。
其次，要抓住同城化这一关键性的抓手。比如可以先从基础设施、生态保护、环境治理、产业发展、社会管理、体制机制等推进，实现都市圈内重要生产要素的同城化。
秦尊文也表示，都市圈是城市化的一种主体形态，要跟周边实现同城化，“是不是一个都市圈，关键就看能不能实现同城化”。
《中国新闻周刊》2022年第33期
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